数字经济立法体系应如何构建?

2022年06月28日08:51    作者:林维

原标题:《数字经济立法的体系化建构》

近年来,数字经济发展迅猛,在全球范围内成为经济转型、变革和发展的关键力量,也是我国国家发展战略的重要内容。作为数字经济治理体系的基础和保障,数字经济法律体系正在逐步完善。从安全和发展两大价值目标出发,目前我国数字经济领域已经出台多部基础性立法,具体行业和领域的行政法规、部门规章、规范性文件数量众多,形成较为全面细致的立法和规定框架。从长远来看,为支撑和保障数字经济持续健康发展,数字经济立法在体系化建构上还需付出更大努力,为完善数字经济治理体系提供更加全面系统的法治保障。

数字经济立法需从问题应对转向体系建构

目前,我国数字经济立法格局初具规模,由多部基础法律和众多具体领域法规规章构成。网络安全法、数据安全法、个人信息保护法等基础性立法,为数字经济发展的基本要素和基础目标提供了重要保障,也向世界展现了数字经济立法的中国方案,成为近年来的立法亮点。同时,数字经济立法在迈向体系化进程中尚有较大完善空间。除了基础性立法外,对于数字经济产生直接和重要影响的很多规定都出现在各地各部门的规章或规范性文件中。这种法律文件和政策规定主要是基于数字经济发展过程中出现的新问题、新风险提出的应对方案,其优势在于规定和政策出台效率比较高、解决问题针对性比较强,能较快在实践中发挥作用。同时,这种问题应对型的立法模式也应进一步优化。一是由于治理目标、视角、方法等存在区别,不同立法、规定和政策在规则设定上还需进一步协调一致。二是应进一步理顺不同层级立法之间的分工和位阶关系。特别是涉及数字经济发展基本要素和生产力的一些规定,应当逐步通过科学的立法程序,以更加基础的立法形式来确定各方主体的权利义务关系,建立稳定的规则框架。三是数字经济新业态带来的新问题及其解决方案通常都带有跨部门、跨行业、跨领域、跨地域特点,应通过体系化立法等顶层设计的方式进行有效协调。据此,数字经济立法需从问题应对转向体系建构。近年来,针对众多新问题积累的规则和解决方案提供了重要而丰富的立法经验,基于对数字经济本质特点和发展趋势的理论认识,在不断涌现的新问题新风险基础上提炼并总结一般性发展规律,对数字经济立法体系建构具有前瞻性意义。此外,还应注重立法体系内部协调统一,为完善数字经济治理体系提供立法基础。

数字经济立法体系需搭建基础立法框架

数字经济立法体系建构需首先解决数字经济领域基础的立法和规则需求,包括三个方面问题。

一是数字经济基本生产要素和模式相关的生产关系问题。数字经济基本生产要素和模式包括数据、算法、平台经济等,就数据而言,从网络安全法到数据安全法、个人信息保护法,兼顾安全与发展,着重保护个人权益,建构了数据这一基本生产要素相关的基本制度,是数字经济基础立法的重要组成部分。数字经济发展过程中亟须解决的问题还包括数据确权、数据交易、数据利用、数据竞争等领域的基础规则制定,这些应当成为基础性立法的重点内容,特别是在算法应用和平台经济方面,数字经济立法应当予以规范。

就算法而言,目前已有部门规章层面的管理规定,这是我国数字经济治理体系完善过程中的一大亮点。在现有经验基础上进一步规划更加全面的算法立法规范体系还应考虑两方面:一是针对算法技术基本特点及其风险的一般性规律进行提炼与规则形塑,针对“算法透明”“算法歧视”“算法问责”等理论提法提供规制方案;二是应当充分理解算法技术应用层面的广泛性和复杂性,将算法规制和治理与具体领域立法结合起来,把对算法的规制嵌入各个具体领域主体和行为的规制规则中,防止过度抽象的算法规则无法应对纷繁复杂的产业应用场景。

就平台经济而言,应在充分认识平台公共性以及数字平台生态系统在数字经济资源调配过程中的特殊地位基础上,强调平台开放、互联互通等价值导向,建构具有中国特色的平台规制立法体系。特别是在数字经济与实体经济融合发展的背景下,重点关注数字平台生态系统与数字基础设施之间的关系,探索新技术新业态发展过程中平台经济和法律地位的重新定位和演进脉络,通过多层次立法体系为数字平台生态系统的法律属性、治理架构、法定义务提供基础规制框架,保障平台经济健康有序发展。

二是数字经济发展过程中市场竞争和治理之间的关系问题。目前,对数字经济发展达成的共识是引导其在健康有序的轨道上高质量发展,这就要求有效防范风险,尤其是防止资本无序扩张。基于这一共识,需针对数字经济发展过程中治理的范围、手段、程序、边界等进行更加全面和具体的法治化规则建构,总结并界定需要强化治理的对象、模式和风险,为治理体系建构提供强有力的法治基础。同时还需建构数字经济条件下的新型权利体系,为数字经济参与各方主体建立稳定的合理预期。

三是治理体系顶层设计中的各方关系问题。数字经济治理体系的建构应以立法体系的建构作为基础支撑。在治理体系顶层设计中,理顺并协调多方治理参与者的角色定位与法律定性,使其在体系化的法治框架内找到明确定位,各司其职、形成合力。这些关系包括中央与地方的关系、不同职权部门之间的关系、协同治理中政府与其他主体之间的关系,特别是平台治理、第三方规制等治理层次在整体架构中的法律地位和法律关系。在这个意义上,数字经济立法体系化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,通过立法的体系化将国家治理体系和治理能力现代化过程中的重要成果逐步固定下来,形成保障长治久安的中国方案。

此外,对于现有不同立法及其解释适用实践之间存在的基础概念和类型不尽统一的现象,应作出体系化的统一协调安排。例如,作为数字经济立法体系基础概念之一,“个人信息”的内涵和外延在不同立法中具体表述方式不同。网络安全法、民法典、个人信息保护法中对“个人信息”的界定各有不同。在个人信息司法保护中,民法领域和刑法领域也采取了不同类型化架构。民法典和个人信息保护法采用的是“个人信息”“私密信息”“敏感个人信息”的概念与分类,而刑法司法解释则把个人信息分为三类,分别适用不同法律标准,其类型被学界概括为“敏感信息”“重要信息”“一般信息”。各个法律部门之间基础概念的内涵、外延和类型化还需通过体系化规则建构实现统一协调。

数字经济立法需重视对重点领域的调整和规范

在重视基础性领域和问题应对立法体系建设的同时也要重点突出,着力解决数字经济重点发展领域的生产力解放问题。由于数字经济领域大量的创新是基于原有产业模式的更新和突破,特别是在产业互联网领域存在原有立法和政策体系还不能完全适应现有突破式创新的现象,亟须通过立法调整推动产业革新和升级。

例如,在人工智能和自动驾驶领域,就需要对原有的道路交通安全法等相关法律文件进行修订,为车辆驾驶运营管理、保险、智能交通基础设施建设、汽车产业智能化和网联化等方面创造政策条件,为加快自动驾驶汽车规模化商用和无人化奠定法律基础。在智慧医疗和生物医药领域,健康医疗数据信息的“孤岛”状态很大程度影响了前沿技术研发。针对特定重点领域出台数据等要素开放共享机制的立法规范也是促进数字经济发展的迫切需求。

在数字经济和数字技术的重点发展领域,需注重发挥高层级基础立法的作用,通过基础法律驱动产业发展的规则创新,为新技术新业态产业模式跃升确立制度保障。

重点领域之一便是数字经济领域重大科技基础设施的全面建设。对于数字经济基础设施,重点立法的设计需围绕制度松绑、风险防范、公平开放三个层面展开:首先,基础设施的有效建设需要重大科技创新的推动,要从顶层设计出发为创新扫清障碍,消除制约创新的制度性成本,为技术创新和快速迭代进行“松绑”;其次,对采用新兴技术带来的潜在风险要进行客观全面评估,对风险的可能性进行分级分类,对较有可能给经济社会发展带来实质性风险的领域采取针对性防范措施;再次,鉴于基础设施技术和平台在国计民生中发挥基础性作用,承担公共性职能,因此要对基础设施的运营者设定相应的公共义务,包括面向数字经济运行的其他市场主体要公平合理无歧视开放,不应出于其他目的干扰资源的合理分配,导致产业垄断等。

可以预见,在数字基础设施领域将产生一大批深刻影响经济生活和国家治理的创新型产业模式和业态。这一方面会促进数字经济繁荣和数字社会发展;另一方面也会带来经济、社会、治理等方面的潜在秩序冲突,由此催生法律规制和社会治理的多重需求。面对此类立法需求,短期内可以通过具体问题应对逐个研判解决方案。长期来看,则要总结和提炼新技术新业态可能带来风险和挑战的共性规律,区分原有法律体系已经提供解决方案的情况和需要新设专门制度的情况,建立以一般性原则为基础的指导框架,同时保留规则适用中的弹性空间,用体系化立法思路和机制进行应对。

以近期广受关注的“元宇宙”为例,对于这类存在众多创新因素的新业态应当充分重视、全面评估,立法和政策导向要从其本质属性出发进行研判。从目前国外的产业现状和布局来看,“元宇宙”可以被定义为新一代信息通信技术生态系统,构成一种整合式创新模式。其目前的六层组成结构包括:底层硬科技、硬件计算平台、操作系统、软件、应用、经济系统。底层硬科技包括数据传递和交互、人工智能算法、云计算等;硬件计算平台包括AR/VR/MR等可穿戴设备、脑机接口、传感器、手机、PC等;操作系统主要为iOS、安卓等;软件包括底层工具、人工智能等;应用包括游戏娱乐、虚拟体验、社交、教育培训、工业等;经济系统包括区块链、虚拟财产、虚拟代币等。由此带来的问题和挑战实际上包括技术发展、内容生态、金融秩序、知识产权、竞争格局等,大多数都可被现有相关法律制度所涵盖。因此,面对新业态新技术带来的挑战,更重要的是对原有立法体系的梳理、整合和体系化建构与应用,而不是考虑在每一个新兴领域都重新制定专门规则体系。

需要强调的是,法治作为数字经济发展中风险防范的重要手段,应对风险识别和评估持理性态度。首先,需要充分识别和研判新技术发展带来的风险,构建风险防范的基本规则;其次,在风险可控范围内尽量为新技术的研发和应用提供创新空间;再次,需理顺原有各个层级法律规范之间的关系,减少不同规范适用中的冲突情形,尽量降低新技术新业态快速发展的制度性成本。

在数字经济立法的体系化建构中,需明确重点领域的确定过程与机制。一方面,应当结合数字经济的不同发展阶段及其特征,确定重点领域的类别和立法规划,建立长期和短期、宏观和微观结合的规划模式;另一方面,在确定重点领域的同时,也要明确这些重点领域立法的基本价值取向,例如是以发展保障为主,还是风险治理为主,通盘考虑重点领域相关的基础法律制度和具体部门之间的潜在冲突与协调要点,确保重点领域立法规划和落实能够与数字经济发展的长远规划同步有序展开。

数字经济立法的体系化建构要针对数字经济及其治理体系的历史、现状和未来,深入开展体系化理论研究,在理论成果的基础上,凝聚共识、科学立法,推进数字经济立法与国家治理体系和治理能力现代化进程,探索走出一条数字经济治理的中国道路。

作者:林维系中国社会科学院大学副校长,中国社会科学院大学数字中国研究院院长;刘晓春系中国社会科学院大学互联网法治研究中心执行主任

来源:《中国网信》2022年第3期



(责编:皮博、黄瑾)